?

De (on)bevoegdheid van de verbalisant

bevoegdheidkopie.jpg
Een verbalisant kan niet zomaar voor iedere overtreding een boete uitschrijven. Hij moet daartoe bevoegd zijn. We maken regelmatig mee dat verbalisanten niet bevoegd zijn. Als de verbalisant ondanks zijn onbevoegdheid besluit om een boete op te leggen, moet de boete worden vernietigd. Maar wat betekent onbevoegdheid nu precies en waarom is het zo belangrijk? Dat behandelen we in deze blog.

Het woud aan bevoegdheidsregels
De bevoegdheidsregels van de verbalisant zijn opgenomen in artikel 3 Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (Wahv), artikel 141 en 142 van het Wetboek van Strafvordering (Sv). Daarnaast is het Besluit administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften 1994 (BAHV), het Besluit algemene rechtspositie Politie (Barp), het Besluit Buitengewoon Opsporingsambtenaar (Besluit BOA) en de Beleidsregels Buitengewoon Opsporingsambtenaar (Beleidsregels BOA) van belang. Deze regels vormen de basis van de bevoegdheid van een verbalisant.

Kortgezegd staat in deze regels aan wie de taak is gegeven om bepaalde boetes op te leggen. Dit kunnen politieagenten of buitengewone opsporingsambtenaren (boa's) zijn. Deze ambtenaren moeten dan – volgens de wet – toezicht houden op de naleving van bijvoorbeeld verkeersregels en zo nodig handhavend optreden. Al de bevoegdheidsregels vormen tezamen een heel woud aan regels.

Een Boa? Is dat een bedreigde diersoort?
Wat politieagenten zijn spreekt voor zich. Maar wat zijn Boa’s nu eigenlijk? Een Boa klinkt wellicht als een bedreigde diersoort, maar dat zijn ze niet. Sterker nog, ze zijn er in groten getale.

Boa’s zijn werkzaam bij allerlei verschillende opsporingsinstanties. Denk aan bijvoorbeeld aan de gemeente of de FIOD. De uitvoering en handhaving van met name bijzondere wetgeving en verordeningen van provincies, gemeenten en waterschappen, is opgedragen aan dergelijke opsporingsinstanties. De Boa heeft een specifieke, afgebakende taak waarvoor hij gericht opgeleid kan worden. Aangezien de moeilijkheidsgraad van de functie van de Boa sterk kan verschillen, varieert het opleidingsniveau van de boa van relatief laag tot hoog. Hier zijn dus verschillen in. Zo krijgt een parkeerwacht een andere opleiding dan een boa van de FIOD die zich bezighoudt met belastingfraude.

Eisen voor bevoegdheid
Een verbalisant is bevoegd als aan alle eisen van de bevoegdheidsregels is voldaan. Dat zijn er nogal wat. Wij geven een tipje van de sluier. Voor politieagenten is een akte van beëdiging en een proces-verbaal van beëdiging vereist (art. 2, 9 en 10 Barp). De aanstellingsakte bevat nadere informatie over de duur van de aanstelling (art. 10 Barp).

Voor boa’s is eveneens een akte van beëdiging en een proces-verbaal van beëdiging vereist, maar dan op grond van het Besluit Boa (art. 2, 4 en 18 Besluit BOA). Een akte van beëdiging wordt uitsluitend verleend indien de Boa beschikt over ‘bekwaamheid en betrouwbaarheid’.

Bekwaamheid blijkt uit het ‘getuigschrift basisexamen’ (art. 16 Besluit BOA i.c.m. Beleidsregels BOA). Deze basisexamens moeten niet worden onderschat. Zo moeten parkeerwachten onder andere beschikken over elementaire kennis van het staatsrecht. De betrouwbaarheid blijkt uit de zogenoemde Verklaring Omtrent Gedrag (VOG) (art. 2 Besluit BOA i.c.m. Beleidsregels BOA).

Waarom is bevoegdheid belangrijk?
Wij stellen voorop dat wij het belangrijk vinden dat alles, maar dan ook echt alles, volgens de regels verloopt. Het is de burger die boetes ontvangt. De burger mag op zijn beurt verwachten dat alles verloopt volgens de regels die in de wet zijn vastgelegd. Dat geldt ook voor de bevoegdheidsregels. Deze zijn er immers niet voor niets.

De bevoegdheidsregels waarborgen dat boetes worden opgelegd door iemand die daar volgens de wet ‘geschikt’ voor is. Een verbalisant moet bekwaam én betrouwbaar zijn. Naleving van de bevoegdheidsregels zorgt ervoor dat iemand die een boete oplegt ook daadwerkelijk bekwaam en betrouwbaar is. Het zou toch gek zijn als iedere willekeurige (onbevoegde) verbalisant maar lukraak boetes kan uitschrijven, zonder dat gecontroleerd kan worden of hij of zij wel verstand van zaken heeft en integer is? Als dat niet zo zou zijn, dan kunnen we net zo goed de plaatselijke koffiejuf boetes laten uitdelen.

Is Officier van Justitie verplicht een akte, VOG of getuigschrift te overleggen?
Volgens de hoogste rechter in boetezaken, het Hof Arnhem-Leeuwarden, is er geen regel die voorschrijft dat de akte van aanstelling of beëdiging van de verbalisant deel uitmaakt van de procedure.1 Het is dus niet zo dat als die documenten ontbreken, daarmee gezegd is dat de verbalisant onbevoegd is. Het enkele ontbreken van documenten zorgt er dus niet direct voor dat de boete zal worden vernietigd; daarvoor is meer nodig.

Het Hof verlangt ‘specifieke feiten en omstandigheden’ die aanleiding geven om aan de juistheid van de boete te twijfelen. Die specifieke feiten en omstandigheden kunnen ook betrekking hebben op bevoegdheidsgebreken. Wie een goed onderbouwd verhaal heeft om aan de bevoegdheid te twijfelen heeft dus kans dat de boete wordt vernietigd.

De lijn van het domein
Als voorbeeld van een gebrek in de bevoegdheid kan dienen de situatie dat een Boa een boete oplegt voor iets dat buiten zijn ‘domein’ ligt. De verbalisant is immers niet opgeleid voor dat domein. Hij moet zich alleen bezig houden met zijn eigen domein. Treedt hij buiten zijn domein, dan is de boete onterecht.

In de Beleidsregels BOA worden zes domeinen benoemd waarbinnen buitengewoon opsporingsambtenaren werkzaam kunnen zijn. Het gaat om de domeinen:
• openbare ruimte;
• milieu, welzijn en infrastructuur;
• onderwijs;
• openbaar vervoer;
• werk, inkomen en zorg; en
• generieke opsporing (een verzamel- of restcategorie).

De domeinen vormen een soort takenpakket van de Boa. De Boa mag geen boetes uitschrijven voor zaken die niet tot zijn takenpakket behoren. Het domein heeft dus als het ware een lijn, waar de Boa niet overheen mag komen. De meeste boetes worden opgelegd door Boa’s die vallen onder het domein generieke opsporing. Ook veel boa’s die boetes uitschrijven vallen onder het domein openbare ruimte.

Recent zijn er nog twee uitspraken gedaan door de rechter in ‘domeinzaken’ die goed laten zien waar het bij bevoegheidgebreken om gaat.

De lijn van het domein: zaak 12
In deze zaak ging het om een Boa die een boete oplegde aan iemand die als bestuurder van een motorvoertuig niet de rijbaan gebruikte. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn als iemand zijn motorvoertuig laat stilstaan op het voetpad. Uit de akte van beëdiging bleek dat dat de verbalisant in dit geval viel onder het domein ‘Milieu en Welzijn’.

Het Hof vond dat de verbalisant zich daarom niet mocht bezighouden met het uitschrijven van een dergelijke boete. Met andere woorden, de Boa moet zich – geheel terecht – bezighouden met hetgeen binnen zijn domein valt. Dat zijn dus milieu en welzijn gerelateerde zaken.

De lijn van het domein: zaak 23
Dit keer draaide het om een Boa die een boete gaf aan iemand die ‘handelde in strijd met een geslotenverklaring’. In normale mensentaal gaat het dan om iemand die een weg inrijdt daar waar dat niet mag. Uit de akte van beëdiging bleek dat de verbalisant in dit geval valt onder het domein ‘Openbare ruimte’.

Het Hof stond dus voor de vraag of een Boa die valt onder het domein ‘Openbare ruimte’ de boete voor handelen in strijd met geslotenverklaring mocht opleggen. Het Hof zei iets interessants.

Het Hof komt op basis van de Beleidsregels BOA tot de conclusie dat de Boa in deze zaak in de kern ‘louter in relatie tot de openbare orde’ bevoegd is om op te treden tegen gedragingen als deze. Uiteindelijk blijkt in deze zaak (uit een gemeentelijk besluit) dat ‘de geslotenverklaring’ ook in het leven is geroepen voor het algemeen omgevings- en verkeersbelang. Het Hof zegt dat niet valt op te maken dat de ‘Openbare ruimte’ de reden is geweest voor ‘de geslotenverklaring’.

Ook in deze zaak zegt het Hof dus opnieuw: blijf binnen de lijn van jouw domein. Opmerkelijk is ook de zinsnede ‘louter in relatie tot de openbare orde’. Het komt namelijk in de praktijk vaak voor dat handhavend optreden niet ‘louter met de openbare orde’ te maken heeft, maar ook met andere zaken zoals de verkeersveiligheid.

Afsluiting
Er is een enorm woud aan bevoegdheidsregels. Voor de normale burger is dit niet te doorgronden. Het is erg belangrijk dat de verbalisant bevoegd is om de boete op te leggen, omdat op deze manier gewaarborgd blijft dat de verbalisant bekwaam en betrouwbaar is. Specifieke feiten en omstandigheden die ertoe leiden dat getwijfeld kan worden aan de bevoegdheid van de verbalisant kunnen leiden tot vernietiging van de boete. Dit hebben we recent nog kunnen zien in twee ‘domeinzaken’. En dat is maar goed ook. Wij leven niet in een bananenrepubliek; verwacht mag worden dat uitsluitend bevoegde verbalisanten boetes opleggen.

Deze blog is geschreven door de juristen van Verkeersboete.nl (N.G.A. Voorbach). Geschreven op 24 juli 2017 en geactualiseerd op 31 juli 2017.

1 Hof Arnhem-Leeuwarden 16 juni 2016, ECLI:NL:GHARL:2016:4972.
2 Hof Arnhem-Leeuwarden 19 april 2017, ECLI:NL:GHARL:2017:3330.
3 Hof Arnhem-Leeuwarden 13 juli 2017, ECLI:NL:GHARL:2017:5888.